Governance Regimes im Öffentlichen Verkehr

Diese Dissertation untersucht die institutionellen Zusammenhänge des Öffentlichen Personennahverkehrs in Europa. Ziel der Arbeit ist, den bestehenden Forschungsansatz des Governance Approach zu adaptieren bzw. weiter zu entwickeln, um damit exemplarische Typen von Governance Regimes zu identifizieren und in ihrer institutionellen Struktur (strukturelle Dimension), ihren Normen, Regeln und Handlungsabläufen (funktionale Dimension) und ihren Motivationen und Handlungslogiken beschreiben zu können.

Diese Analysemethode dient dazu, Ansatzpunkte zur Veränderung bestehender institutioneller Systeme des ÖPNV zu erkennen (Interventionen) und ihre Wirkungsweise abschätzen zu können. An Methoden bedient sich die Untersuchung der Literaturrecherche und der qualitativen Sozialforschung, namentlich problemzentrierter Interviews mit Vertretern der wichtigsten Anspruchsgruppen des ÖPNV in dem jeweiligen System.

Die Studie enthält drei Fallstudien von typischen nationalen Governance Regimes: Manchester (GB) als typisch wettbewerbliches Regime, Lyon (F) als typisch etatistisches Regime und Wien (A) als typisch korporatistisches System.

Das Governance Regime des ÖPNV in Manchester (GB) ist stark im Einklang mit dem in Großbritannien verbreiteten nationalen wettbewerblichen Governance Regime, sowohl in der strukturellen Dimension (Typen an Institutionen) als auch in der funktionalen. Die Entscheidungsstrukturen vom strategischen über das taktische zum operationalen Niveau des ÖPNV sind weitgehend unterbrochen, und die Kurzfristigkeit der Handlungslogiken der Entscheidungsbemächtigten privaten Unternehmer schafft eine jährliche Schrumpfung des öffentlichen Verkehrs (Allmendedrama). Gegenbewegungen sind nur marginal und im Rahmen von privaten Monopolisierungstendenzen.

Das Governance Regime des ÖPNV in Lyon (F) ist in beiden Dimension stark etatistisch, hat jedoch einige landesspezifische Ausnahmen, unter anderem die lange Tradition der Beteiligung privater und öffentlicher Unternehmen an der Gestaltung des ÖPNV. Die ÖV-Politik ist stark ideologisch geprägt (es dominieren Abtauschprozesse für individuelle Klientel) und dadurch partikularistisch geprägt. Oft wird der „Ausweg“ in technologische Lösungen gewählt.

Das Governance Regime in Wien (A) ist in funktionalen Dimension stark korporatistisch, nicht jedoch in der strukturellen (in dieser dominieren öffentliche Institutionen der Gemeinde Wien). Der Effekt ist zwar einerseits ein relativ leistungsfähiges und adaptives System, das jedoch sehr intransparent, stark paternalistisch und durch insgesamt mehr als 33 verschiedene Finanzierungsquellen in vielen Bereichen inkonsistent ist. Auf der Regieebene existiert keine öffentliche Zuständigkeit, das Machtvakuum begünstigt den öffentlichen Betreiber (Wiener Linien).

Folgende Schlüsse können (aus der Perspektive des Publikationsdatums) gezogen werden:

1) Es zeigen sich europaweit sehr heterogene und nicht natürlicherweise konvergierende Regimes, die stark national und teils sektoriell geprägt sind und auf einem unterschiedlichen gesellschaftlichen, ökonomischen und politischen Hintergrund auf bauen. Es ist daher nicht davon aus zu gehen, dass es ein bestimmtes „optimales“ System gibt, vielmehr gibt es verschiedene an die jeweilige Umwelt angepasste „optimale“ Systeme.

2) Alle Regimes plagen sich mit einem Set gemeinsamer Schwierigkeiten , die sektoral determiniert sein dürften: Gespaltene oder inexistente (Gesamt-) Verkehrspolitik, eine strukturelle Überlegenheit des Individualverkehrs und die Dominanz technologischer über sozialer Innovation als „Ausweichstrategien“ vor Interessenskonflikten.

3) Jedes der beobachteten Governance Regimes hat seine spezifischen Vorund Nachteile: Das wettbewerbliche Governance Regime ist kurz- und mittelfristig günstiger, zerstört aber über eine Allmendedrama-Situation seine eigene Lebensgrundlage. Das etatistische Governance Regime ist zwar in seiner Entscheidungshierarchie konsistent, aber zu stark ideologisch-politisch dominiert für den ÖPNV und sehr konfliktuös. Das korporatistische Governance Regime berücksichtigt den Großteil der vertretenen Interessen optimal, ist jedoch intransparent und inflexibel.

4) Der Governance Approach ist nicht geeignet bzw. muss weiter entwickelt werden, um größere, dahinter liegende Entwicklungen zu erfassen und abzubilden: Die Prozesse der Kommodifizierung und „Unternehmerisierung“ weiter Teile der öffentlichen Güter dürften Langfrist-Effekte haben, die derzeit nur sehr schlecht wahrnehmbar sind. Eine Weiterentwicklung der Theorie in diese Richtung ist vielversprechend.